黃南州人民政府：
為進(jìn)一步加快簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革，規(guī)范和加強(qiáng)煙草制品零售點(diǎn)布局管理，合理配置市場(chǎng)資源，建立良好煙草制品零售市場(chǎng)秩序，保護(hù)未成年人、消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》《煙草專賣許可證管理辦法》《煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)和政策文件規(guī)定，結(jié)合黃南州轄區(qū)人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟(jì)水平、消費(fèi)能力等實(shí)際情況，本著公平公正、高效便民和滿足消費(fèi)的原則，我局依法對(duì)2016年12月13日實(shí)施的《青海省黃南藏族自治州煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)定》（黃煙專〔2016〕99號(hào)）進(jìn)行了修訂，現(xiàn)就相關(guān)情況解讀如下：
一、《規(guī)定》修訂的必要性
制定煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)定是《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》和《煙草專賣許可證管理辦法》賦予縣級(jí)以上煙草專賣局的法定職權(quán)，合理布局規(guī)定是調(diào)整卷煙零售點(diǎn)布局、規(guī)范零售終端市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的合法手段，是零售許可審批的重要標(biāo)準(zhǔn)，在市場(chǎng)資源配置、市場(chǎng)秩序維護(hù)方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。
（1）適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，市場(chǎng)日新月異，特別是市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)卷煙積極性不斷提高，導(dǎo)致零售點(diǎn)數(shù)量快速增長(zhǎng)，卷煙銷售總體政策、控?zé)熉募s的總體要求不相符。同時(shí)，零售點(diǎn)增長(zhǎng)過快，極易引發(fā)與市場(chǎng)實(shí)際需求脫節(jié)，產(chǎn)生零售點(diǎn)之間的過渡競(jìng)爭(zhēng)，滋生了違法行為的同時(shí)也造成了市場(chǎng)秩序的不穩(wěn)定。為保證各方的權(quán)益，需要對(duì)卷煙零售市場(chǎng)這一有限資源從行政許可環(huán)節(jié)加以科學(xué)合理調(diào)控，制定更為科學(xué)合理的布局規(guī)劃，使煙草零售市場(chǎng)體系競(jìng)爭(zhēng)有序，卷煙經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者合法權(quán)益得到維護(hù)。
（2）適應(yīng)行政審批改革的需要。簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)行政審批制度改革是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要，是依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的客觀要求。黃南州煙草專賣局著力推進(jìn)行政審批改革，在放寬煙草專賣零售許可準(zhǔn)入條件的同時(shí)，注重激發(fā)市場(chǎng)活力，優(yōu)化資源配置，以保證行政審批改革滿足市場(chǎng)發(fā)展新要求，促進(jìn)煙草零售業(yè)良性發(fā)展，防止零售點(diǎn)過多、過濫導(dǎo)致的無序競(jìng)爭(zhēng)、違法行為多發(fā)等情況，科學(xué)合理設(shè)置卷煙零售點(diǎn)合理布局，進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。
（3）適應(yīng)法制社會(huì)建設(shè)的需要。隨著《未成年人保護(hù)法》《煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)法律的修訂，控?zé)熉募s要求進(jìn)一步提高，將未成年人保護(hù)提升到更高的關(guān)注層面，將禁止中小學(xué)校周邊經(jīng)營(yíng)卷煙及向未成年人銷售卷煙等行為進(jìn)行了明文禁止。黃南州煙草專賣局本著“與國(guó)家法律規(guī)劃相適應(yīng)、與行政審批改革相適應(yīng)、與行業(yè)改革發(fā)展相適應(yīng)、與履行社會(huì)責(zé)任相適應(yīng)”的原則，既做到保護(hù)好未成年人身心健康，又滿足市場(chǎng)需求，將未成年人保護(hù)等條款內(nèi)容納入《規(guī)定》。
二、修訂的依據(jù)
《規(guī)定》修訂的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》、《煙草專賣許可證管理辦法》《煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定。
三、調(diào)研及修訂起草過程
2021年3月份以來，我局從以下三個(gè)方面著手開展《規(guī)定》修訂工作：
（一）開展調(diào)研分析，形成《規(guī)定》初稿。
根據(jù)青海省煙草專賣局《關(guān)于推進(jìn)煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃修訂工作的通知》要求，黃南州煙草專賣局高度重視，于2021年4月12日成立了煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃修訂工作領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，明確組織機(jī)構(gòu)和重點(diǎn)工作內(nèi)容，同步下發(fā)關(guān)于深入開展市場(chǎng)數(shù)據(jù)調(diào)研的工作通知，全面啟動(dòng)了轄區(qū)合理布局規(guī)定修訂工作。由州局組織各業(yè)務(wù)部門就轄區(qū)各類市場(chǎng)零售點(diǎn)設(shè)置情況、間距、業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)、中小學(xué)校情況、人口狀況等進(jìn)行充分調(diào)研，廣泛面向零售客戶和消費(fèi)者開展問卷調(diào)查，充分了解零售許可現(xiàn)狀和社會(huì)需求。并組織各轄區(qū)行政執(zhí)法人員進(jìn)行集體座談研究，就該規(guī)范性文件的必要性、可行性等內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研論證。2021年6月在充分調(diào)研收集意見的基礎(chǔ)上，形成布局規(guī)定初稿。
（二）嚴(yán)格法制審查，確保內(nèi)容合法合規(guī)
《規(guī)定》初稿形成后，先后報(bào)州局政策法規(guī)與體制改革科、法律顧問及青海省煙草專賣局法規(guī)處、專賣處等業(yè)務(wù)部門進(jìn)行初步審查，按照審查意見進(jìn)行了完善，2021年7月分別通過書面征求意見、召開座談會(huì)等形式面向各基層縣局和市場(chǎng)監(jiān)督管理局等各相關(guān)政府部門進(jìn)行意見征集。根據(jù)各類意見建議對(duì)草案進(jìn)行完善后報(bào)請(qǐng)黃南州政府辦公室進(jìn)行審查，州政府辦公室批閱至黃南州司法局、黃南州工信局進(jìn)行法制審核和意見征求，先后根據(jù)兩部門的審查意見建議進(jìn)行了完善修改。確保了修訂的合理布局規(guī)定條款合法、合理、適用，用語規(guī)范，表述準(zhǔn)確，經(jīng)得起法律推敲和社會(huì)檢驗(yàn)。
（三）組織公開聽證，廣泛收集意見建議
黃南州煙草專賣局按法定程序于2021年9月24日組織州人大、州司法局、州檢察院、州教育局、州市場(chǎng)監(jiān)督管理局（消費(fèi)者協(xié)會(huì)）、州衛(wèi)健委（控?zé)熮k）、州公安局、州殘聯(lián)及相關(guān)部門代表召開了聽證會(huì)。廣泛聽取了各部門及持證零售戶代表、無證戶代表、消費(fèi)者代表等社會(huì)各界的意見和建議，進(jìn)一步修訂完善合理布局規(guī)定。
四、《規(guī)定》主要條款說明
本《規(guī)定》共3章13條，采用了距離控制模式、總量動(dòng)態(tài)控制模式及最小化市場(chǎng)單元模式三種模式相結(jié)合的方式，彌補(bǔ)了原布局規(guī)定單一負(fù)面清單模式規(guī)定的不足之處。
（一）主體市場(chǎng)設(shè)置間距和數(shù)量比例的說明
根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》第十六條：制定煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以較為穩(wěn)定、相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)區(qū)域?yàn)閱卧炕治鰡卧獌?nèi)與煙草制品零售相關(guān)的因素，測(cè)算零售點(diǎn)的合理數(shù)量范圍與間距標(biāo)準(zhǔn)，組合運(yùn)用數(shù)量、間距和其他符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、科學(xué)合理的布局模式。因轄區(qū)各類市場(chǎng)組成形式差別較大，各市場(chǎng)消費(fèi)群體消費(fèi)水平差異較大，根據(jù)市場(chǎng)數(shù)據(jù)調(diào)研情況分析，城鎮(zhèn)區(qū)域零售客戶分布密集，辦證需求量增加較快，影響辦證需求動(dòng)態(tài)因素復(fù)雜而且變化較快，農(nóng)牧地區(qū)零售客戶主要依附交通道路干線各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道集中分布，需求變化相對(duì)穩(wěn)定，動(dòng)態(tài)變化因素較少。所以針對(duì)城鎮(zhèn)市場(chǎng)主要沿用2008年間距模式，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素將間距設(shè)置為20米，為防止部分繁華路段密集分布，更加科學(xué)分布資源，以街道總長(zhǎng)一定比例總量進(jìn)行控制。針對(duì)農(nóng)牧區(qū)市場(chǎng)主要采取街道長(zhǎng)度設(shè)定比例的標(biāo)準(zhǔn)控制零售點(diǎn)無序的增加，以間距10米控制集中抱團(tuán)分布。
（二）關(guān)于不予設(shè)置零售點(diǎn)情形的說明
1.主體資格類禁止條款
（1）未成年人、無民事行為能力人及限制民事行為能力人不予發(fā)放煙草專賣零售許可證。卷煙零售戶作為特殊管制類商品的經(jīng)營(yíng)者，除與消費(fèi)者、煙草公司發(fā)生民事交易行為，還需接受工商、煙草、海關(guān)等行政部門監(jiān)管，必須具備完全民事行為能力，以自己的名義獨(dú)立從事商事行為，承擔(dān)義務(wù)。為切實(shí)降低未成年人接觸卷煙的機(jī)率，引導(dǎo)未成年人遠(yuǎn)離煙草，許可證持證人還應(yīng)當(dāng)為成年人。根據(jù)《未成年人保護(hù)法》第二條對(duì)未成年人的界定，對(duì)未滿十八周歲的公民、不能辨認(rèn)及不能完全辨認(rèn)自己行為的精神病人、智力殘疾經(jīng)依法鑒定為無民事行為能力或限制民事行為能力的公民、其他經(jīng)依法鑒定為無民事行為能力及限制民事行為能力的公民不予發(fā)放煙草專賣零售許可證。
（2）外商投資的商業(yè)企業(yè)或者個(gè)體工商戶不得從事煙草專賣品批發(fā)或者零售業(yè)務(wù)，不得以特許、吸納加盟店及其他再投資等形式變相從事煙草專賣品經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。該條依據(jù)為《煙草專賣許可證管理辦法》第十七條規(guī)定。另根據(jù)2009年4月15日《國(guó)家煙草專賣局關(guān)于有外資成分并且煙草零售業(yè)態(tài)屬于娛樂服務(wù)類企業(yè)許可證管理事項(xiàng)的批復(fù)》（國(guó)煙局專〔2009〕112號(hào)），有外資成分以提供住宿、餐飲、休閑、娛樂為主要經(jīng)營(yíng)的賓館、酒店等企業(yè)，按照《煙草零售業(yè)態(tài)分類標(biāo)準(zhǔn)》屬于“娛樂服務(wù)類”的，不屬于《煙草專賣許可證管理辦法》第十七條所指的“外商投資的商業(yè)企業(yè)或者個(gè)體工商戶”。
（3）未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的；
根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕62號(hào)）規(guī)定，煙草專賣零售許可證屬于“工商登記后置審批事項(xiàng)”。同時(shí)根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則（國(guó)煙法〔2020〕205號(hào)）》第二十九條規(guī)定“ 新辦、延續(xù)煙草專賣零售許可證，需要核查工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，因此，無營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，不能辦理煙草專賣零售許可證。
2.經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所類禁止條款
（1）無固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的，不予發(fā)放煙草專賣零售許可證。根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》第十三條第二項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)煙草專賣零售許可證應(yīng)當(dāng)具有與住所相獨(dú)立的固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。因此，無固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的不予辦理煙草專賣零售許可證。
（2）經(jīng)營(yíng)范圍不符合《中華人民共和國(guó)食品安全法》相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)或者經(jīng)營(yíng)要求不達(dá)標(biāo)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。《中華人民共和國(guó)食品安全法》第三十三條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并具有與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品品種、數(shù)量相適應(yīng)的食品原料處理和食品加工、包裝、貯存等場(chǎng)所，保持該場(chǎng)所環(huán)境整潔，并與有毒、有害場(chǎng)所以及其他污染源保持規(guī)定的距離。《青海省食品經(jīng)營(yíng)許可審查細(xì)則》第二十一條第二款規(guī)定，食品銷售場(chǎng)所應(yīng)設(shè)立食品柜臺(tái)、貨架，不得同時(shí)經(jīng)營(yíng)農(nóng)資、農(nóng)藥、有毒有害化工制品及其它帶有腐蝕性的商品。食品貯存應(yīng)設(shè)專門區(qū)域，不得與有毒有害物品同庫存放。卷煙作為消費(fèi)者直接吸食的商品，具備食品的一般特征，其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)符合上述食品安全法律法規(guī)要求。因此，銷售、存儲(chǔ)有毒有害的化工制品、農(nóng)資、農(nóng)藥及其它帶有腐蝕性的商品的場(chǎng)所，不予辦理煙草專賣零售許可證。
3.特定區(qū)域類禁止條款
（1）經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所位于中小學(xué)、幼兒園內(nèi)部及通道口（含側(cè)門、后門、邊門及消防通道）向外延伸50米以內(nèi)的；
根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》第二十五條第二項(xiàng)規(guī)定，中、小學(xué)校周圍不予發(fā)放煙草專賣零售許可證的規(guī)定，州局結(jié)合轄區(qū)市場(chǎng)管理特點(diǎn)和社會(huì)群體調(diào)研情況，從既要保護(hù)未成年人身心健康又要顧及卷煙經(jīng)營(yíng)戶和消費(fèi)者利益角度出發(fā)，繼續(xù)延用2016版合理布局50米間距的規(guī)定。
（2）黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)工作區(qū)域內(nèi)。
根據(jù)《國(guó)家煙草專賣局辦公室轉(zhuǎn)發(fā)中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)通知的通知》（國(guó)煙辦新〔2014〕42號(hào)）要求明確規(guī)定“停止向黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部新辦煙草專賣零售許可證”的要求，明確黨政機(jī)關(guān)辦公區(qū)域內(nèi)部不予設(shè)置零售點(diǎn)。同時(shí)，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)無煙醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)工作的通知》（國(guó)衛(wèi)規(guī)劃函）〔2020〕306號(hào)）中無煙醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)指南中的無煙醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本要求第三條：機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)禁止銷售煙草制品，無煙草廣告。所以醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部不予設(shè)置煙草零售點(diǎn)。
《黃南藏族自治州煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)定》的政策解讀由黃南州煙草專賣局負(fù)責(zé)解釋。
